政府投资项目概算调整编制工作探析

政府投资项目概算调整编制工作探析

赖自浪

【摘要】本文研究分析了政府投资项目概算的定义、构成和作用，梳理了概算调整的有关政策，以及概算调整编制工作常见的问题，结合实践经验提出调整概算编制工作的思路和要点建议，希望对政府部门、项目单位和造价咨询单位在加强政府投资项目概算管理，特别是规范调整概算编制工作上有促进作用。

【关键词】政府投资超概算概算调整编制

1、引言

《政府投资条例》是我国政府投资领域第一部行政法规，其中明确经核定的投资概算作为控制政府投资项目总投资的依据，项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算，确需增加投资概算的，应当报原审批部门核定。概算控制和概算调整虽然有严格的要求，但由于概算调整编制在行业内尚无明确的规程和成果质量标准，导致普遍对概算调整编制工作认识不足，容易出现原则错误、依据不足、方法失当和内容不全等问题。为此，本文从概算概念及作用、超概原因、政策梳理等方面分析入手，结合自身实践提出概算调整编制工作思路和要点建议，供探讨参考。

2、项目概算的概念及其作用

项目概算，全称“初步设计概算”是在初步设计或扩大初步设计阶段，由设计单位（或造价咨询单位）根据初步设计或扩大初步设计图纸，概算定额、指标，工程量计算规则，材料、设备的单价，建设主管部门颁发的有关费用定额或取费标准等资料预先计算工程从筹建至竣工验收交付使用全过程建设费用的经济文件。概算是设计文件的组成部分，统称“初步设计及概算”，完整的项目概算采用三级编制（总概算、综合概算、单位工程概算）形式，其总费用构成一般包括工程费、工程建设其他费、预备费、建设期贷款利息，生产经营性项目还包括流动资金。

根据政府投资项目管理有关规定，初步设计及概算须经政府有关部门审批，经批准的概算是项目确定工程投资的最高限额，是建设实施和控制投资，以及安排财政项目预算、工程承发包、核定贷款额度、竣工验收及编制审批竣工决算的重要依据。

3、超概算的成因及调概政策分析

虽然概算在项目投资管控中有着举足轻重的作用，且相关政府投资项目管理政策明确不得随意突破原核定概算，确需调整概算的，须经过严格的审批程序，但实际项目建设过程中，由于各方对概算不重视、项目管控不力和客观因素等原因，项目超概形象屡见不鲜。

3.1超概算的成因分析

3.1.1 重设计，轻概算

项目经政府决策部门批准后进入设计阶段，按照实施主体不同，存在“重设计，轻概算”现象的主要有政府审批部门、项目单位和第三方评估及设计单位。

首先，政府审批部门一方面追求项目功能、形象最大化，另一方面严控概算投资额，认为概算之后还有预算和结算管控，所委托第三方初步设计及概算评审单位，不强调要求其具备相应造价审核能力，甚至不合理地将设计方案和概算分开不同主体评审，如先审定设计方案，再限额下压修正概算。

其次，项目单位在初步设计阶段只关注设计，不重视勘察，不能全面及时有效地将项目建设场地的建设条件和有关资料，提供给设计单位，导致设计错漏多，给实施阶段设计变更和工程签证增加造价留下隐患。此外，项目单位对概算编制不了解不重视，一方面限制合理的编制时限，另一方面在不优化设计方案的情况下强制下压概算金额。

再次，作为服务方的第三方评估评审单位或设计概算编制单位，对概算的作用和编、审规程认识不足，认为“概算就是大概地算”，委派对项目理解不透，经验欠缺，只会对设计图生搬硬套的造价人员，甚至非造价技术人员负责概算编制和审核，有的只根据政府投资限额（如可行性研究报告估算投资额）简单调整后即确定概算投资额，导致漏计少算、内容不对应、价格偏低等后期容易超概情况出现。

3.1.2 项目管控不力。

初步设计及概算经有关审批部门批准后，项目单位未严格按批准的要求实施，主要表现在未能及时提供符合条件的施工场地，严重拖延工期，增加施工成本；随意增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、改变设计方案而增加投资；概算管理不善，故意漏项、报小建大等造成超概算；现场签证管理混乱，由不具备造价技术能力人员未经核算情况下，随便签认各类工程单虚增造价。

3.1.3 客观因素造成

除了参建各方人为管理问题之外，造成超概算的原因还有项目建设期间，项目建设期价格大幅上涨、政策调整、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力因素。这些客观因素造成的超概算，其调整概算容易被审批部门受理并批准。

3.2概算调整的政策分析

政府投资项目概算调整管理的有关政策，最早可追溯到2009年6月15日，由国家发展改革委发布的《关于加强中央预算内投资项目概算调整管理的通知》（发改投资〔2009〕1550号），篇幅不多，共8条，规定超概必须经申请批准，并强调违规超概算的罚则，同时明确概算调整的原则、情形、申请资料和程序。该文件的意义在于，第一次专门对概算调整提出明确的审批要求，此后中央及各级地方政府有关政府投资项目管理规定，均以此文件为依据进行修订完善。

2015年3月15日，国家发展改革委印发了《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》（发改投资〔2015〕482号），以中央预算内直接投资项目为对象，明确概算管理有关规定，其中“概算调整”独立为第四章，总体上延续了前文所述概算调整的规定，在操作上做了优化调整。

2019年7月1日起施行的《政府投资条例》，将政府投资纳入法治轨道。该法规第十二条明确“……核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。”以及第二十三条要求“政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定……”可见，严格的概算调整审批要求，已作为政府投资管控的重要抓手，涉及概算控制和概算调整的有关单位应当严肃对待。

4.调整概算编制主要存在的问题

笔者常年从事工程造价管理一线工作，有幸承担了不少初步设计及概算和概算调整评审的业务，发现项目单位和不少概算编制单位，由于对概算调整政策不熟悉不理解，导致所申报的概算调整报告不满足审批要求，主要存在以下问题。

4.1调整概算编制原则错误

编制原则的错误是指调整概算编制的方向性和前提性错误。一是调概编制时机有误，项目在开工前期甚至工程还未招标时即以工程费用不足开始编制调整概算，或者在工程竣工结算后超概算无法完成项目审计才补办调整概算程序。二是对“超概算”的理解有误，认为实施期的工程费超过原批准的概算工程费即需要调整概算，未综合考虑总概算投资额对比，特别是预备费的调剂作用。三是调整概算工作程序有误，未按规定先编后审再经批准的程序要求编制调整概算。四是调整概算书由不具备造价（资质）能力单位编制，未分类定量说明超概算原因，未落实超概算资金来源等。

4.2调整概算编制依据不足

编制依据不足主要表现在，一方面调整概算书在编制时未依据完整的招投标及合同文件（含变更洽商部分）、施工图设计（含装修设计）及预算文件等调整概算所需的其他材料进行编制；另一方面未明确说明所超概算各部分对应的支撑材料，所附文件、图表不完整或不相关。

4.3调整概算编制方法失当

调整概算编制方法常见的问题，就是把超概算增加的费用机械地纳入原批复的概算中，相当于全面重新编制概算书，只在后面简要说明调整概算与原核定概算对比表，未分类定量说明超概原因。只注重工程费常规的算量计价，未对工程建设其他费和预备费等费用进行综合对比调剂，也未从政策的高度分析说明超概算的合理性和必要性。其后果是无论算量计价再准确，所编制出来超概算金额仍然是一个“糊涂账”。

4.4调整概算编制内容不全

调整概算书容易缺漏的内容包括，一是项目概况未详实描述项目初步设计及概算审批情况、工程招投标及施工合同签订情况、工程施工期间主要工程变更、价格变动、工期进展等情况；二是未明确编制依据、方法和原则；三是超概原因未详细分类分析说明；四是未说明工程建设其他费用、预备费和建设期贷款利息等使用情况；五是往往缺少对该项目超概算一些重要事项必要的说明和建议。

5.调整概算编制工作思路和要点

5.1调整概算编制工作思路

首先，掌握对拟调概项目具有管辖权的政府投资项目管理规定中涉及概算调整要求的政策文件，并根据有限掌握的项目情况快速确定该项目是否具备概算调整编制条件，同时明确调整概算的编制依据、方法和原则。

其次，完整收集调整概算编制所需的资料，包括但不限于原初步设计及概算文件和批复核定文件；与调整概算有关的招标及合同文件（含已标价工程量清单），包括设计变更和签证；施工图设计（含装修设计）及预算文件；会议纪要等调整概算所需的其他材料。

再次，根据收集掌握的资料，分类定量对比分析超概算的投资额，形成调整概算与原核定概算对比表，论证其超概算的合理性、必要性。

最后，将以上项目概况，调整概算编制的原则、依据和方法，分析计算的过程和结果形成完整的调整概算报告（书），并附上相关支撑材料。

5.2调整概算编制工作要点

调整概算编制是一项政策性很强的工作，必须引起足够重视，跳出“调整概算就是重新编制增加概算”的误区，应当由具备相当造价分析能力的专业人员，根据概算管理有关规定，在掌握项目完整资料的情况下，分类定量对比分析说明超概算金额、原因，具体要解决好以下几个重点问题。

第一，正确界定“超概”涵义和“调概”条件。所谓超概算是指项目进入施工阶段，且达到一定进度（一般完成工程总量的70%和主要设备材料业已定货），非施工、服务方原因导致概算投资额超出原核定总概算投资额。是否满足概算编制条件，需要根据该项目资金来源对应的概算管理有关规定，一般要求施工应达到足够完成度，预备费确实不足于调剂增加的概算投资，相关工程变更、洽商手续完备等。

第二，概算调整编制的原则、方法和依据得当。为保障调整概算编制成果质量，应由具备相应资质能力的专业机构编制；应当符合审批要求，先编后审再批准；必须在预备费无法调剂超概的投资额，且增加的投资额的原因符合政策可调整范围；原则上一个项目只可调整概算一次。编制方法上要求做到分类定量分析，不能只增不减，也不宜全面重新编制。编制所依据政策、材料应完整有效。

第三，工程费部分做到分类定量分析。项目初步设计及概算批复核定后，应当严格执行，不得擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准或改变设计方案。除项目建设期价格大幅上涨、政策调整、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力因素外，经核定的概算不得突破。因此，工程费增加的部分应按以上因素分类计算，同时分析论证施工图设计（含装修设计）及预算是否符合初步设计及概算，招标结果及合同是否控制在概算以内，项目建设是否按批准的内容、规模和标准进行以及是否超概算等。

第四，工程建设其他费计算符合实际。工程建设其他费在概算调整编制过程中，可分三种情况计算：已签订合同，不需要再调整的按合同额计列，如可行性研究报告编制费；未委托实施或根据合同随工程费增加而调增费用的，按需要调整，如工程监理费和结算审核费；由于设计单位错项、漏项、缺项等原因或者价格上涨增加的投资一般不作为计算其他费用的取费基数，不予调增。

第五，工程预备费调剂合理可控。原核定的概算，原则上会保留一定比例的预备费，概算调整编制时，应根据项目进展和待实施工程可预见情况调减预备费，一般可考虑按超概算投资额中工程费的5%计列。

第六，调整概算成果文件完整规范。调整概算报告（书）的编制要求内容完整、依据充分、原则明确、逻辑清晰，便于评审和审批。